Dans la plupart des pays, la législation protège la confidentialité des renseignements recueillis par le fisc sur tel ou tel contribuable, l’obligation de confidentialité étant imposée traditionnellement aux administrations fiscales de façon beaucoup plus drastique qu’elle ne l’est aux autres administrations publiques.
C’est pourquoi un pays ne peut normalement fournir à un autre des renseignements sur un contribuable, sauf à disposer d’un instrument juridique autorisant cette divulgation. Dans le passé, les échanges de renseignements entre pays membres de l’OCDE ont eu lieu généralement en vertu de conventions fiscales bilatérales contenant des dispositions inspirées de l’article 26 du Modèle de convention fiscale. La Convention OCDE/Conseil de l’Europe prévoit également l’échange de renseignements tout en offrant en plus l’avantage de l’autoriser à l’échelle multilatérale et de le faire porter non seulement sur les impôts directs – comme la plupart des conventions fiscales bilatérales – mais également sur les impôts indirects.
Les pays se communiquent des informations soit sur demande spécifique, soit par échange automatique ou encore par échange spontané. Le premier moyen est le plus couramment utilisé. En vertu du Modèle de convention et de la Convention OCDE/Conseil de l’Europe, les pays sont censés avoir d’abord fait appel à leurs sources internes avant de formuler une quelconque demande auprès de l’autre partie contractante à une convention. Cette demande doit être précise (détails sur le contribuable en cause, l’année fiscale, les transactions examinées, la pertinence des renseignements recherchés...) et toute demande «spéculative», sans justification spécifique et s’assimilant à une «pêche aux renseignements», est prohibée. Ces prescriptions visent à éviter que les pays ne se surchargent mutuellement de demandes et à faire en sorte que la divulgation des renseignements sur le contribuable ne se fasse qu’en cas de stricte nécessité.
L’échange automatique concerne principalement les données sur des paiements périodiques ordinaires comme les intérêts et les dividendes versés à des non-résidents susceptibles d’être imposables dans le pays de résidence du contribuable. Ce type d’échanges prend de l’importance, notamment parce que les pays améliorent leurs capacités à comparer les informations reçues avec des données détaillées dont ils disposent sur leurs propres contribuables. En allégeant les coûts liés au respect des obligations fiscales, il peut être également bénéfique pour les contribuables.
Le troisième cas de figure – l’échange spontané de renseignements – se produit normalement à l’occasion d’un contrôle permettant à une administration fiscale de découvrir des éléments qu’elle estime de nature à intéresser une homologue étrangère (généralement le fisc du pays de résidence du contribuable). Des informations de caractère plus général peuvent aussi être échangées entre administrations fiscales. Les administrations peuvent souhaiter par exemple mettre en commun leurs expériences dans le domaine de l’assurance ou des industries pétrolières. Certains pays autorisent également la visite de représentants autorisés d’un autre pays à des fins de collecte de renseignements.
Comme le stipulent aussi bien le Modèle de convention que la Convention OCDE/Conseil de l’Europe, les renseignements échangés ne doivent pas être divulgués afin de protéger les droits des contribuables. Ce qui implique de les tenir secrets et de ne les communiquer qu’aux personnes ou autorités (les organes judiciaires par exemple) intervenant dans l’établissement et la mise en recouvrement des impôts visés par la convention applicable. La Convention OCDE/Conseil de l’Europe exige en outre que le contribuable soit informé avant que des renseignements ne soient échangés à son sujet.
Indépendamment des restrictions en matière de divulgation, les deux conventions soumettent à des réserves l’obligation même d’échanger des renseignements. Premièrement, une partie ne saurait prendre, sous prétexte de fournir des renseignements, des mesures dérogatoires à ses propres lois et pratiques administratives internes ou à celles de la partie requérante. Deuxièmement, un pays n’est pas tenu de fournir des renseignements qu’il ne saurait normalement obtenir s’il se conforme à ses lois et procédures ou à celles de la partie requérante. Ainsi, l’absence de clause de réciprocité peut lever l’obligation d’échanger des renseignements. Troisièmement, il n’y a pas obligation de communiquer des informations détaillées qui pourraient révéler un secret commercial, industriel, professionnel, un procédé commercial ou encore des renseignements dont la communication serait contraire à l’ordre public. Cette clause permet donc aux gouvernements de protéger lorsque c’est utile les intérêts commerciaux et publics.
Supprimer les obstacles à un bon échange
Si le Modèle de convention fiscale et la Convention OCDE/Conseil de l’Europe offrent un cadre juridique étendu et efficace, la mise en œuvre des dispositions relatives à l’échange de renseignements pourrait être améliorée. Par exemple en permettant aux agents du fisc d’accéder plus largement aux renseignements de source intérieure, en améliorant la qualité des informations disponibles, en utilisant mieux les mécanismes existants pour l’échange de renseignements ou encore en exploitant davantage les nouvelles technologies.
Comme on l’a vu, les lois internes des pays concernés conditionnent généralement l’ampleur des échanges de renseignements qui s’effectuent en vertu des dispositions du Modèle de Convention et de la Convention OCDE/Conseil de l’Europe. Ces dispositions ne seront donc pas efficaces si la législation de chacun des deux pays ne permet qu’un accès minimal ou incommode aux renseignements à des fins fiscales. Les pays devraient donc réévaluer les obstacles juridiques internes à l’obtention de renseignements qui, du fait de clauses de réciprocité des conventions fiscales, peuvent à leur tour les empêcher de recevoir des renseignements en provenance d’un autre pays. De fait, un pays ne saurait attendre de l’autre partie contractante des renseignements qu’il n’est pas lui-même en mesure de communiquer.
Un meilleur échange international dépend de la qualité – à améliorer – des renseignements disponibles au niveau national. Cela suppose la mise en place de mécanismes permettant de vérifier l’identité des individus entreprenant des transactions et l’enregistrement approprié de ces opérations. Le secteur bancaire est le meilleur exemple de ce qui devrait être fait dans ce domaine de l’identification des individus et de la tenue de registres même si beaucoup de progrès ont déjà été accomplis, grâce notamment aux efforts déployés pour prévenir et détecter le blanchiment de capitaux. Reste que quelques pays ont encore des systèmes défectueux d’identification du client.
Les agents du fisc buttent également sur le secret commercial. Celui-ci est un paravent fréquemment utilisé dans les affaires de fraude fiscale internationale, le mécanisme consistant à enregistrer une cascade d’entités dans des juridictions appliquant des dispositions strictes en matière de secret commercial. Une transparence accrue du capital des sociétés rendrait la vie plus difficile aux fraudeurs et éviterait aux agents des impôts d’avoir à démêler un écheveau inextricable pour identifier les véritables responsables d’une transaction.
Les procédures actuelles d’échange de renseignements prennent trop de temps. Un plus large recours aux nouvelles technologies de communication serait de nature à les abréger. Par ailleurs, afin que les renseignements reçus par les pays puissent être confrontés plus immédiatement aux données fournies par leurs contribuables, l’OCDE a recommandé à ses pays membres d’encourager les non-résidents ayant perçu des revenus à communiquer leur numéro d’identification fiscale (NIF) dans leur pays de résidence. A cinq exceptions près, tous les pays membres de l’OCDE utilisent aujourd’hui les NIF.
Un autre grand pas en avant sera réalisé si la Convention OCDE/Conseil de l’Europe était ratifiée par un plus grand nombre de pays. Jusqu’à présent, seuls l’ont fait le Danemark, les États-Unis, la Finlande, l’Islande, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède tandis que la Belgique l’a signée mais doit encore la ratifier.
Le coût d'un échange de renseignements inadapté
L’échange de renseignements fiscaux doit rapidement pouvoir répondre aux défis de l’économie mondialisée et de l’expansion des activités transfrontières car les gouvernements et les citoyens seraient les premiers à pâtir de son inadaptation.
En premier lieu, parce que la fourniture de services publics à leurs administrés dépend massivement de leurs recettes fiscales, la plupart des États risquent d’être contraints de réduire leurs prestations de services publics s’ils ne parviennent pas combattre une évasion et une fraude fiscales internationales qui grèvent leurs revenus. Les gouvernements pourraient en outre être incités à accroître la charge fiscale qui pèse sur des facteurs de production moins mobiles tels que le travail et la propriété immobilière, sans pour autant être à l’abri d’une aggravation de leurs déficits publics.
Deuxièmement, faute d’un échange d’informations susceptible de faire reculer évasion et fraude fiscales, on verra perdurer la distorsion fiscale fondamentale qui aboutit à diminuer les revenus nets des «bons» contribuables au bénéfice de ceux qui ne s’acquittent pas de leurs obligations. Ces «bons» contribuables supporteront ainsi une plus grande part d’une charge fiscale déterminée en partie, non par une politique budgétaire mise en œuvre suivant un processus démocratique, mais par les possibilités de fraude ou d’évasion.
Troisièmement, des échanges améliorés de renseignements contribueraient à économiser une partie des coûts engagés par les agents du fisc dans leur chasse à la fraude transfrontière. Ces économies permettraient de consacrer davantage de ressources à l’amélioration du service au contribuable.
Enfin, si un nombre croissant de contribuables se mettent à franchir la frontière – physiquement ou par voie électronique – pour pratiquer quasi impunément l’évasion ou la fraude fiscales, l’opinion publique finira pas douter de l’équité de son système fiscal. C’est donc finalement pour préserver la confiance dans l’équité de ce système que les gouvernements se doivent d’organiser un meilleur échange international de renseignements susceptible de les aider à franchir l’obstacle des frontières fiscales.
source: OECD